加入收藏 | 設為首頁| 聯系我們
當前位置:全國企業信用評價網 >> 信用論壇 >> 瀏覽文章

北大教授沈巋:社會信用體系建設目標 不是建立“完人”社會

點擊:1

 

      核心提示:《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》印發5年來,各個地方出臺的相關條款層出不窮,不贍養老人、傳謠造謠等道德或私人領域行為都被納入信用體系,引起了公眾的熱議,社會信用體系建設究竟該走向何方?

 

2014年國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》(下稱《規劃綱要》)囊括了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設四大領域。5年來,各個地方出臺的相關條款層出不窮,不贍養老人、傳謠造謠等道德或私人領域行為都被納入信用體系,引起了公眾的熱議,社會信用體系建設究竟該走向何方?

近期正在對社會信用相關問題進行專門深入研究的北京大學法學院教授沈巋認為,當下的社會信用體系建設作為一種制度信用,確實有其積極的意義,但同時存在有效性邊界,在地方上推行時更應注意合法性問題,需要找準其政策定位,按照法治國原則對其加以型塑,改善其設計初衷和運行模式。

 

“社會信用”是否超越“信用”本義?

“信用”一詞,原先基本歸屬于經濟領域和金融領域,很少會與社會掛鉤。但在《規劃綱要》中,“社會信用體系”這個概念形成了“政府-市場-社會-司法”的全方位覆蓋。其中“社會誠信建設”一詞包含的范圍則輻射了醫藥衛生、社會保障、勞動用工、教育科研、文化體育、環境保護、社會組織等社會方方面面的領域。

在沈巋看來,“社會信用”確實超越了信用本來的意義。但他同時強調,《規劃綱要》中明確社會信用體系建設的目的是“提高社會的誠信意識和信用水平”,不能因為超越信用的本義就不予認同,而應該全面地看待。

從政府管理的橫向維度來看,沈巋指出,信用規范的制作主體幾乎橫跨政府各部門。比如2018年印發的《關于對統計領域嚴重失信企業及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄(修訂版)》,就是由39個中央政府部門加最高人民法院、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、全國工商聯聯合制作的。從縱向維度看,上至國務院,下至省、市乃至區縣各級政府及其職能部門,都在制定相應的信用規范。

  “根據依法行政的要求,沒有法律、法規、規章為依據,行政規范性文件是不能減損公民權益、增加公民義務的”,沈巋說,比如地方各級政府的職能部門,如果沒有上位法的依據,是不應該有制定影響公民權利義務文件的權限的。

 

是否應將“失信”與“違法”等同?

在研究過程中,沈巋還發現,《規劃綱要》里多處內容顯示其將“違法”和“失信”等同或聯結的理念。例如“建立稅收違法黑名單制度”、在勞動用工領域“打擊各種黑中介、黑用工等違法失信行為”、“將公民交通安全違法情況納入誠信檔案”等。

另一方面,無論是在《規劃綱要》頒布之前還是之后,社會信用體系建設的實踐都把通過社會信用體系建設加大對違法違規行為的懲戒力度作為重要目標之一。“這兩者結合起來,確實能夠看出有明顯的加強法律實施的意圖”,沈巋說。

記者根據公開資料整理發現,不少地方都將違法行為直接作為失信標準中的一項,例如,一些地區明確合同欺詐、偷盜財物將被視為失信行為。一些地區將黨紀政紀處分也作為失信行為之一列入地方信用體系建設相關文件中。

《規劃綱要》明確,社會信用體系建設的主要原則之首是“政府推動,社會共建”。“這就是它復雜性的一個方面,既有公(權力)主體(如國家機關),也有私主體(如企業法人),又是政府主導”,沈巋提到,這意味著政府是第一動力,然后鼓勵和調動社會力量。

沈巋進一步指出,在頗具特色的“政府-市場-社會-司法”結構中,“規范意義上的鼓勵”很容易轉變為“事實意義上的要求”,導致推薦性演變成強制性。

更值得關注的是,目前對于信用體系中的失信人,聯合懲戒是一種重要的懲戒手段。

沈巋發現,“一處失信,處處受限”已經成為一項重要原則或重要指令。今年1月,他通過搜索發現,“北大法寶·法律法規數據庫”中含關鍵詞“一處失信,處處受限”的國家層面規范文件有51件,地方層面的規范文件有475件。

沈巋認為,應該摒棄“一處失信,處處受限”的泛化導向,一方面因為“聲譽不利、資格剝奪、自由限制”三類措施會在事實上和法律上減損個人或組織的合法權益;另一方面,因為對“失信行為”的泛化處理,以及“一處失信,處處受限”政策下的失信聯合懲戒,很容易使本來尚未健全的名譽權、信息隱私保護、人格尊嚴等變得更加脆弱。

 

制度信用是否可能引起“尋租”?

沈巋把信用分為了人格信用和制度信用。前者以特殊的血緣、親緣、地緣為基礎,依靠相互之間的了解或各自信任的親友建立;后者則依賴契約、法律規則等的約束力和擔保作用,即使彼此并不了解也可建立信用關系。

隨著社會的工業化、城市化,更多人背井離鄉,離開了熟人群體,人際交往逐漸跨越國界甚至虛擬世界,這使得人格信用遭遇了困境———無法滿足發生在更大范圍內與陌生人之間的交往。此時制度信用的優勢就顯現出來了。

記者了解到,截至20194月,全國法院累計發布失信被執行人名單1379萬人次,累計限制購買飛機票2376萬人次,限制購買動車高鐵票580萬人次,411萬失信被執行人主動履行法律義務。“這些數據印證了制度信用確實有很大的功效”,沈巋說。

但是,沈巋也認為,制度信用是存在有效性邊界的,應該按照真正的法治國原則對其加以型塑,改變其設計初衷和運行模式。

比如制度信用無法完整體現信用主體的品行,沈巋解釋說,在電影《秋菊打官司》中,村長犯了傷害罪,但也是他,在秋菊難產的時候帶領村民連夜冒著風雪送她去醫院。“假如說在社會信用體系建設當中,村長因為犯罪成為制度上有瑕疵的人,那么顯然掩蓋了一個真正完整的村長。”

此外,由于制度信用擁有強大的傳播效應,一朝被納入失信人范圍,很難讓陌生人恢復對其的信任,即使在別處想改頭換面重建信用也變得非常艱難。

如果信用體系受到公眾依賴,本身又沒有競爭性的話,產品的提供者就構成了一個尋租的地位,沈巋提出一個假設,“假設面臨信用評級的企業是當地的一個財稅支柱企業,對于違法行為,地方政府是否會進行獨立公正的負面信用評級?”

 

社會信用體系邊界在哪?

據介紹,就“失信”的界定來說,目前沒有統一的法律定義,也沒有權威的上位法可以約束較低位階的文件,規范性文件通常也不對失信做出定義,而是進行非窮盡的列舉。其次,失信行為多與違法行為聯結,甚至與違紀、違反職業道德和職業規范等綁在一起。這就容易出現失信懲戒規定違反依法行政原則。

2013年發布的《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》為例。辦法規定,如有較重失信行為,3年內禁止報考公務員;嚴重失信人終身禁止報考。彼時,江蘇省的政府章程應該符合其上位法,也就是20 0 5年版的《公務員法》,但當時的《公務員法》明確規定,只有全國人大或人大常委會制定的法律才有權規定不得錄用為公務員的情形。

從《規劃綱要》中不難看出,中央非常重視信用立法工作。

“社會信用體系建設不是要建立一個盡善盡美的誠信社會、‘完人’社會”,沈巋認為,社會信用體系建設的目標應該定位于減少重要領域如食品藥品的重大違法事件,或者嚴重損害他人利益的一些失信行為,而不應該做擴大化理解和界定,不應將“違法”和“失信”完全等同,也不應把違法、違紀、違反道德、違反職業規范等行為都列入到失信范疇。

制定社會信用規范時,即便私主體是執行國家法或公權力指令,也不能減免其事先告知、有限收集使用、信息準確完整、信息安全保障以及尊重個體信息權等義務;公主體則不應在聯合懲戒的“指揮棒”下,突破收集使用信息的有限性、適當性、必要性、均衡性、公平性、安全性和程序性等一般原則。

此外,沈巋還提到,社會信用規范制定或實施的審查與救濟應當是可得的。在信用主體權益保護方面,雖然《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推薦社會誠信建設的指導意見》提出了信用恢復等救濟辦法,但是明顯偏重于社會信用規范的下游環節,沒有指向上游環節的制定權限、實質正當問題。

沈巋坦言,當社會信用體系建設這個復雜的全社會工程,方興未艾于一個正在建設中的法治國之時,“勢必是艱難前行”。“在中央和地方出臺大量社會信用體系建設文件已是既成事實的情況下,唯有逐步形成共識,對其中存在的問題有更多清醒且統一的認識,對其中違反法治原則的規定漸采不執行的策略,未來由更加規范的立法和政策取而代之,才可真正做到合法地發揮制度信用的適度功效。”

 

專家觀點

●北京航空航天大學法學院副教授畢洪海:公共信息與市場信息應適當區隔

這次推出社會信用體系的著力點在哪里?我認為在于信息的共享和聯合懲戒,現在中央各個部委簽了50多個聯合懲戒備忘錄,一方面全面地收集信用信息,另一方面懲戒的力度相當大。

在信息收集層面,我認為需要考慮邊界問題,辨別哪些信息與信用相關、可以收集,哪些信息不能收集。另外還要區分公共信息和私人信息。政府掌握的是公共信息,但大量的私人信息來自于市場交易平臺,現在有些地方政府的一個傾向是想把這二者之間打通,這樣的話可能模糊邊界。

不同的失信行為之間還存在通約性的問題。比如同樣都是失信行為,假設交通違章扣掉信用一分,不回家看望父母扣掉信用兩分,其實兩者性質完全不同,彼此之間不具有通約性,但是最后以數字的形式計算得分為掩蓋這種行為性質上的差別。在更高層面上,現在列入信用體系的信用事項,有的是個人道德層面的問題,有的是違法層面的問題。這兩個層面之間是很難進行通約的,而在數據層面看上去都是一樣的。

所以對于信用信息的收集和評價而言,應該嚴格堅持信息的相關性、評價的科學性,就公共信息與市場信息堅持適當的區隔,堅持“國家的歸國家,社會的歸社會”。

 

●北京師范大學法學院副教授張江莉:處罰重疊和擴展可能違反“一事不再罰”原則

從整體上看,社會信用體系主要由三個層面構成:信息的收集和公開;基于信息進行評價;基于評價形成的懲罰性措施。

從信息收集和公開層面來看,個人不是信息強勢一方,從對“私”的領域保護或者隱私保護等角度來看,一般法律不要求或者不需要個人公開自己的信息,除非有特別需要。

從評價角度來看,法律體系的發展趨勢是,在克服信息偏在的基礎之上,將評價權交到利益相關人手中,而不是政府或者壟斷性權力機構來做出全面、精細的評價。

從處罰的角度來看,我認為信用體系本身不應該帶有懲罰性。像“老賴”這種被最高法列入失信被執行人的情況,可以在現有法律措施無法解決的情況下起到一定的輔助作用,客觀上帶有一定的處罰性質,但是這種處罰是不能重疊和擴展的,否則可能會涉及違反“一事不再罰”的原則。

總之,信息系統不應擴展到個人身上是原則,擴展到個人領域的情況需要有高階位的法律規范(法律,至少是行政法規級別)做出對于例外情況的規定。

 

●對外經濟貿易大學法學院副教授張欣:目前個人信息保護制度的建立還不完善

在社會信用體系建設中,我認為有三個機制至關重要:

第一個是信息歸集、收集和分析的問題。橫向來看,企業和政府之間的雙向流動性機制還需繼續完善。目前而言,企業向政府報送數據已經有較為成熟的機制,但是政府生成的信用數據如何更好地服務于企業還需制度探索;縱向來看,中央標準和地方標準之間存在差異———地方如何在既符合地方治理需求又與中央標準協同發展的平衡點上設定收集和評價標準也是關鍵。

第二個是信息保護的制度。目前在社會信用體系制度建構中個人信息保護制度的建立并不完善。企業目前在收集個人信息時知情同意的機制在一定程度上可以作為指引和依據,但政府收集和歸集個人信用信息時的法理依據、隱私保障機制和安全保障機制都需要繼續探索。

第三個是救濟和修復制度。我曾在中國裁判文書網上搜索與信用有關的關鍵詞,發現個人信用權益相關糾紛案件已經存在,但法院歸結的案由卻紛繁復雜,這就涉及到如何建立高效科學的制度化救濟路徑的問題。

 

●北京師范大學法學院副教授唐璨:步子可以放緩一些、更踏實一些

現在社會信用體系建設表現出實踐應用遠遠超過理論研究和法制建設的局面,我們還欠缺非常重要的一些基本立法。當前,社會信用立法已納入十三屆全國人大立法規劃的第三類,仍然有不少重要的法律問題缺乏深入研究甚至沒有研究,所以對于《規劃綱要》提出的“社會信用基礎性法律法規和標準體系基本建立”的近期目標,步子可以放緩一些、更踏實一些。

雖然中央層面的立法還沒出來,但有些地方已經在做一些地方性的規范,結合《規劃綱要》對各地區提出的“制定地區信用建設的規章制度,完善信用信息共享公開制度”的要求,這是不是意味著在各個地方標準不一的情況下,有關信用數據會被共享和使用?這就可能會有問題。而且失信行為的有些后果涉及法律保留原則的問題,所以如果我們要進行立法的話,一定要是高位的立法,再高都不為過。

當然,立法中還有很多具體問題要予以注意。例如,一些聯合懲戒的多部委備忘錄里設置了時限,有些并沒有,如果不能明確失信行為人如何認定以及如何去除失信的身份。再如,某些懲戒措施使得行政法上“一事不再罰”原則面臨前所未有的挑戰。當前強調“一處失信、處處受限”的懲戒體系,也與懲戒和教育相結合的理念有一定的沖突。(來源:南方都市報  2019/06/14)

 

首 頁 | 關于我們 | 社會責任 | 誠信宣言 | 機構與人員查詢 | 合作申請 | 人才招聘 | 免責聲明 | 意見反饋 | 友情鏈接 | 聯系我們 | 手機版
3d试机号后