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失信黑名單:應適度,要合法

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高考剛剛結束,一則“因父親是‘老賴’導致無法錄取,女兒考710分同樣落榜!”的舊帖又在微信朋友圈刷屏。幾天前,一則忘繳水電費將影響征信的消息也引發不少關注。

雖然這兩個消息,一個是未經證實的舊聞,一個被權威部門證實為誤讀,但顯然,只要是涉及征信的消息,都會牽動社會的敏感神經,讓很多人緊張不已。

一段時間以來,失信懲戒制度越來越廣泛地影響到社會生活的各個領域,有關部門和地方制定的涉及失信懲戒的法規、規章及其他規范性文件在實施過程中引發廣泛關注,隨之而來的也有不少擔心。

如何在法治框架內進一步完善失信懲戒制度,實現法治與信用的雙贏,無疑既是全社會面臨的共同挑戰,也是新形勢下深化全面依法治國實踐、維護憲法法律權威、保障公民合法權利需要深入研究的重大課題。

記者近日從全國人大常委會法工委了解到,根據公民提出的審查建議,相關部門已經對失信懲戒制度開展了專項審查,在充分肯定以“一處失信、處處受限”理念為基礎、以大數據為支撐構建起來的失信懲戒制度對于推進誠信社會建設發揮重要作用的同時,也對有關懲戒措施可能產生的不利影響進行了研究。

 

多種因素綜合促成失信懲戒制度不斷強化

限制乘坐飛機、列車,限制住宿高級賓館、酒店,限制夜總會、高爾夫球場消費,限制購買不動產及國有產權交易,限制子女就讀高收費私立學校,限制出境……《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》不但列舉了限制消費措施,還包括了限制公民人身自由措施以及查封、扣押車輛等扣押財物措施。顯然,在已經出臺的失信懲戒制度中,許多措施已經具有了行政強制的功能。

除了功能有所擴大,失信懲戒制度的適用范圍也更加廣泛,開始在部門和地方立法中大量出現,不但有關部委發布了大量針對具體行業領域的失信聯合懲戒規范性文件,一些地方,如上海、浙江、江蘇、湖北等地也紛紛出臺地方性法規,推動建立以政府機關為主導、以失信懲戒為特色的信用管理制度,信用體系的政府管理性質不斷加強。同時,失信懲戒制度的適用對象也已從司法領域逐漸向外擴張,幾乎涉及經濟社會的各個行業領域。

更加引起關注的是,失信行為越來越多地與違法行為勾連,甚至與違紀、違反職業道德和職業規范等綁在一起,一些規范性文件甚至規定將違法行為或違法記錄作為不良信息記入信用檔案。比如,《浙江省公共信用信息管理條例》中的“不良信息”包括“在法定期限內未提起行政復議、行政訴訟,或者經行政復議行政訴訟最終維持原決定的行政處罰信息”“不履行行政決定而被依法行政強制執行的信息”等。《上海市社會信用條例》規定,公共信用信息包括損害他人身體健康和生命安全的行為、不履行國防義務的行為等違反法律法規甚至可能構成刑事犯罪的行為。

 

分析緣由,全國人大常委會法工委相關負責人指出,多種因素綜合促成了失信懲戒制度的形成和不斷強化,包括:市場經濟建設過程中,政府在向社會不斷放權賦權的同時,其傳統的管制手段尤其是對人身(如檔案、戶籍等)的管制手段不斷式微;民間自發生長的信用維系制度尚不發達;近年來電話及網絡詐騙的泛濫,使民眾對政府在構建信用體系中的職責提出了更多、更高、更具緊迫性的要求;法院等機構對違約行為的懲罰和制約長期遭遇“執行難”的困擾亟待從根本上破解,等等。

 

失信懲戒制度一定程度給現行法律制度帶來挑戰

2014 年,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“加強社會誠信建設,健全公民和組織守法信用記錄,完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制,使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動”以及“加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度”。因此,以失信懲戒為核心機制之一的社會信用體系建設,成為實現依法治國的一個組成部分。

但全國人大常委會法工委的專項研究表明,目前,盡管各種失信懲戒制度都將倡導守信、杜絕失信作為立法目的,但其制度的核心功能一定程度上已然轉向為更為迅捷順暢地實現行政管理的目標。社會信用體系建設中的“失信”已經并非簡單的、道德意義上的沒有或喪失誠信,失信行為不僅包含普通的民事違約行為,還進一步包含了違反法律、行政法規的行為,構成刑事犯罪的行為,甚至僅僅作為行政相對人的身份。

“實際上,‘失信’與‘違法’是兩個不同的概念。前者偏于不誠實、言行不一、違反自己的承諾;后者偏于違反國家制定的規則。”北京大學法學院教授沈巋認為,將有些違法行為,如交通違法,作為“失信”來對待,既難以同公眾關于誠信的一般認識相符,也反映出社會信用體系建設其實是有意解決普遍存在的違法違規行為得不到有力追究或屢禁不止的問題。比如,即將于下個月1日生效的《上海市生活垃圾管理條例》中規定,不履行生活垃圾分類義務且拒不改正造成嚴重不良影響的,或者阻礙執法部門履行職責,造成嚴重后果的,有關部門應當根據《上海市社會信用條例》相關規定,將單位和個人違反生活垃圾管理規定的信息歸集到本市公共信用信息平臺,并依法對失信主體采取懲戒措施。

沈巋認為,目前推行的失信懲戒制度已經取得了一定的效果,但同時也暴露出合法性危機,與依法行政原則、尊重保障人權原則、不當聯結禁止原則、比例原則、公平原則都還存在一定的沖突之處,這些問題都需要嚴肅而認真地對待。在他看來,應該通過社會信用體系建設的合法化,使其首先獲得“安身立命”之根本,而后在此基礎上實現社會信用體系的適度功效,在一定范圍內解決社會誠信不足、法律實施困難的現象。

沈巋尤其強調,失信的擴大化或許有助于加強法律、道德的實施,但失信行為不應作擴大化理解和界定,不應將“違法”與“失信”完全等同,也不應將違法、違紀、違反道德、違反職業規范等都列入失信范疇。“以失信懲戒制度建構‘完人社會’,無疑是一種奢望。”沈巋說。

 

何為“失信”法律法規尚無明確統一定義

記者采訪中了解到,對于失信懲戒制度,早在2003年黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就已經被提出。此后很長一段時間,這一制度的相關法律制度建立基本處于停滯狀態。直至20131月,國務院發布《征信管理條例》,作為首部規范征信行業的法規,條例首次提出了“不良信息”的概念,明確不良信息是對信息主體信用狀況構成負面影響的信息,其目的是建立一種市場化的社會信用體系。在這一階段,對信用信息的關注主要集中在貸款融資、個人消費等領域。

與此同時,另一種以國家為主導的信用管理制度也逐漸開始形成。2010年,最高人民法院發布《關于限制被執行人高消費的若干規定》,開始對被執行人采取限制。20137月最高人民法院發布《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》,正式推出失信被執行人黑名單懲戒制度,明確規定了失信懲戒措施對象的范圍。20143月中央文明辦、最高人民法院、公安部等單位聯合發布《構建誠信懲戒失信合作備忘錄》針對最高人民法院的“失信被執行人名單”規定了較為簡單的三類懲戒措施,包括禁止高消費、限制貸款和信用卡、限制擔任企業高管,以期通過懲戒手段解決司法“執行難”問題。

至此,圍繞司法執行、以生效法律文書為基礎的失信被執行人懲戒制度逐步建立起來。

 

需要特別注意的是,失信懲戒制度雖然建立起來,但究竟什么是“失信”,目前我國法律法規并沒有統一的定義。

據沈巋介紹,截至目前,我國僅有公務員法、人民陪審員法,以及國務院出臺的《人力資源市場暫行條例》和《物業管理條例》中出現過“失信”一詞。作為目前專門涉及失信懲戒的最高級別規范性文件——《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)也同樣未對“失信”作出定義。

 

建議國家層面統一立法規范失信懲戒制度

“實踐中,失信懲戒制度已經出現一些明顯的脫離法治軌道的跡象。失信懲戒制度一旦被濫用會給法治社會帶來極為不利的影響,同時也會影響國家治理能力的提升。”中國人民大學法學院教授張翔建議,應當盡快對失信懲戒制度進行立法,通過國家層面法律來加以規范。

“從立法權限角度上講,失信懲戒制度涉及到公民的行為自由,是對公民諸多權利的限制,尤其是限制了公民的行為自由。按照公法原理,這種限制是需要有法律保留的。而且立法法也明確規定,沒有上位法的依據不可以限制或減損公民權利。此外,所有的涉及失信懲戒的行政規章、地方性法規等也都必須要進行備案審查,實現全覆蓋。這也是民主原理和法治原則的基本要求。”張翔說。

張翔同時指出,失信懲戒制度已經穿透了行政許可、行政處罰、行政強制等制度間的功能區隔,成為一種統攝性強、集成度高的新型行政制裁類型。由于目前它并未像行政許可法、行政處罰法、行政強制法那樣配備相應的、完整的程序規則以防止行政權的濫用、保障相對人的權利和利益,回避、聽證、異議權告知等一系列程序性權利在失信懲戒制度中集體缺位,這就違法了基本的程序正義。因此,失信懲戒制度必須要符合程序正義,在權利受限之前或者說承擔不利結果之前,要有陳述申辯的機會以及相應的救濟。

中央黨校政治和法律教研部副教授周婧認為,制定統一的失信懲戒立法時有幾個問題必須要進行明確。首先,立法必須要明確到底誰有資格去設立失信黑名單,也就是說要明確設置的主體。這是立法要解決的首要問題,也是最重要的問題。其次,立法要明確設立失信黑名單的法定程序。再次,立法要明確設立黑名單的標準。此外,被影響人進入了失信黑名單后權益如何保護也是立法要考慮的問題。

來源:法制日報  2019/6/17

 

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